Nařízení o REACH: úkoly orgánů Evropské unie a členských zemí

Uplynulo půl roku ode dne, kdy nabyla účinnosti jedna z nejkomplikovanějších právních úprav přijatých Evropskou unií. Legislativní proces vedoucí k přijetí Nařízení Evropského parlamentu a rady (ES) č. 1907/2006 ze dne 18. prosince 2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek, o zřízení Evropské agentury pro chemické látky, o změně směrnice 1999/45/ES a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 793/93, nařízení komise (ES) č. 1488/94, směrnice Rady 76/769/EHS a směrnic Komise 91/155/ EHS, 93/67/EHS, 93/105/ES a 2000/21/ ES (tak zní úplný legislativní název nařízení o REACH) trval téměř 6 let. Při veřejné internetové diskusi prvního návrhu Komise v roce 2003 bylo shromážděno více než 6000 návrhů na změnu. Pracovní skupina Rady se k vyjednávání sešla v období 2003 -2006 celkem 37krát a konečně Evropský parlament projednal v prvním čtení přes 1500 a ve druhém čtení přes 400 pozměňovacích návrhů. Nabytí účinnosti nařízení dne 1. června 2007 bylo všeobecně přivítáno jako průlomové datum v historii nakládání s chemickými látkami. Jako přímý účastník procesu a vedoucí delegace ČR v pracovní skupině Rady si dovolím lidsky konstatovat, že několik set lidí, kteří 5 let věnovali podstatnou část své pracovní kapacity tomuto cíli, si hluboce oddechlo. Nemám v úmyslu se zabývat obsahem nařízení, natož jeho podrobným výkladem. Jednak jsem to učinil v uplynulých letech mnohokrát a zároveň se domnívám, že k tomu u platné právní úpravy nejsem jako ne-právník povolán. Omezím se proto na strohou legislativní citaci (ref. 1). Nebudu se také věnovat výčtu povinností, které z nařízení vyplývají pro soukromý sektor. Ty budou podrobně pojednány jinými autory z průmyslových asociací a podniků. Trochu jim závidím, protože nařízení sice naprostou většinu povinností ukládá právě soukromému sektoru, ale časový horizont pro jejich splnění je zatím relativně vzdálen. S výjimkou tzv. předregistrace, která se týká již používaných látek. Ta musí být provedena do konce roku 2008. Naopak vítám tuto příležitost, abych stručně informoval o plnění povinností uložených Evropské komisi a příslušným orgánům členských zemí. Tyto povinnosti mají z pohledu plnění opačnou charakteristiku: řada jich musela být provedena již k datu nabytí účinnosti a další musí být splněny nejpozději rok poté, tj. k 1. červnu 2008. Po stránce věcné a ekonomické nelze tyto úkoly srovnávat s povinnostmi uloženými soukromému sektoru. Jejich nesplnění by však znamenalo vážné ohrožení, ne-li přímo znemožnění těch druhých. Usnesením vlády č. 295 ze dne 28. března 2007 bylo příslušným orgánem odpovědným za plnění úkolů uložených nařízením určeno Ministerstvo životního prostředí. Při vykonávání této funkce bude těsně spolupracovat s Ministerstvem zdravotnictví a Ministerstvem průmyslu a obchodu. Ministerstvo životního prostředí dále vytvořilo Národní kontaktní místo pro poskytování informací („National Helpdesk“) o povinnostech podle nařízení v České informační agentuře životního prostředí (CENIA). Na webové stránce agentury je vedle dialogového okna pro přímé dotazy zveřejněna řada dokumentů (ref. 2). Ve zmíněném usnesení vlády jsem byl navržen za člena správní rady Evropské chemické agentury (ECHA). ČR jako členská země tím v podstatě splnila povinnosti uložené k datu účinnosti. Správní rada byla formálně jmenována rozhodnutím Evropské rady (ref. 3). Na svém 1. zasedání v Helsinkách zvolila předsedu a schválila procedurální dokumenty nezbytné k dalším rozhodnutím. Do konce roku 2007 se správní rada sešla celkem 5krát a splnila povinnosti definované v Hlavě X, nařízení a nezbytné ke splnění ultimativního cíle – zajištění plné funkčnosti ECHA k 1. červnu 2008. Tento cíl je naprosto klíčový, neboť ECHA (jak je všeobecně známo) přebírá naprostou většinu rozhodovacích povinností, které podle stávající legislativy plnily příslušné orgány členských zemí. Správní rada se vypořádala s rozhodnutími ekonomické a organizační povahy (rozpočet na zbytek roku 2007 a zejména na rok 2008, plán práce na rok 2008), na prosincovém zasedání jmenovala výkonného ředitele a ustavila orgány ECHA – Výbor členských zemí, Výbor pro posuzování rizik a Fórum. Zbývající dva orgány – Výbor pro socioekonomickou analýzu a odvolací senát – budou ustaveny na únorovém, resp. dubnovém zasedání. Mohlo by se tedy zdát, že požadavek na plnou funkčnost ECHA bude bez problémů splněn. Realita je poněkud jiná. Především: uvedené kroky se neobešly bez intenzivních diskusí a názorových střetů mezi Komisí a členskými zeměmi i mezi členskými zeměmi navzájem. Jen jmenování výkonného ředitele zabralo tři měsíce. Rozhodujícímu zasedání předcházela intenzivní diplomatická aktivita na úrovni velvyslanců a tajné hlasování správní rady se muselo 5krát opakovat, aby bylo dosaženo kvalifikované většiny. Výbor pro socioekonomickou analýzu se ustavit nepodařilo a není zcela jisté, že se tak podaří na únorovém zasedání. Daleko vážnější je věcný problém, totiž zprovoznění tzv. REACH-IT. Tento elektronický systém, umožňující plnění povinností soukromému sektoru, zajišťující přímý kontakt ECHA s příslušnými orgány členských zemí a v neposlední řadě sloužící k informování veřejnosti, dosud není v provozu, ač je vyvíjen už čtyři roky. Na jedné straně se nelze divit, požadavky na systém kladené jsou enormní. Na druhé straně je však na místě strohé konstatování, že pokud nebude funkční REACH-IT, nebude fungovat ECHA (a tedy nebude fungovat nic). Na posledním zasedání správní rady vystoupil nizozemský delegát s vážnou obavou, zda se to nestane. Řada dalších zemí (včetně ČR) se k této obavě připojila. Komise nicméně trvá na tom, že v březnu 2008 bude REACH-IT uveden do zkušebního provozu a k 1. červnu bude plně funkční. Nejsa informatikem, nehodlám s tímto výrokem polemizovat. Domnívám se však, že určitá míra skepse je na místě. ECHA sídlí v Helsinkách. Má nejen svou budovu a logo, ale i webové stránky, na nichž lze najít všechny podstatné informace (ref. 4). K dnešnímu dni má ECHA přes 100 zaměstnanců a lze konstatovat, že s uvedenou výhradou bude připravena plnit své povinnosti. Nic na tom nemění skutečnost, že v budově byl ještě v červnu (v prostorách, kde bude zasedat správní rada) tenisový kurt. Naopak: rozhodnutí o sídle ECHA, které bylo přijato již v říjnu 2003 a jež bylo v mnoha směrech překvapující (mnozí očekávali, že ECHA plynule naváže na činnosti Evropského chemického byra v italské Ispře) lze s odstupem hodnotit jen pozitivně. ECHA v současné době intenzivně pracuje na přípravě pokynů (guidance documents) k jednotlivým částem nařízení. Podstatná část těchto dokumentů je již k dispozici (ref. 4) a jejich studium vřele doporučuji. Konečně je třeba zmínit povinnosti Komise. Ta se především musela vyrovnat s tím, že zavedení REACH zdaleka neznamená pouze jedno nařízení. Tato skutečnost byla zřejmá již dlouho před nabytím účinnosti. Příliš se však o ní nehovořilo, protože heslo „40 právních úprav bude nahrazeno jediným nařízením“ se používalo jako silný pozitivní argument. Související nařízení připravuje Komise doslova hektickým tempem, jež je dáno prostým faktem: přípravu nařízení o poplatcích a platbách nebylo možno zahájit do doby, než bude aspoň přibližně možné odhadnout rozpočtové potřeby ECHA. V důsledku toho byl první návrh předložen komitologickému výboru dne 31. října 2007 s kategorickým požadavkem na hlasování dne 10. prosince! Popisování procedur a povinných časových lhůt nemá pro nezasvěceného význam. Nicméně: z tohoto požadavku vyplynulo, že na diskuse v členských zemích zbylo doslova a do písmene 72 hodin. Nicméně návrh byl skutečně 10. prosince 2007 schválen, a tím je zajištěno, že od 1. června 2008 bude ECHA moci poplatky začít vybírat. Druhým významným souvisejícím nařízením je nařízení o testovacích metodách. V tomto případě je situace podstatně odlišná a pro laika by se mohla zdát horší, protože ve stejném časovém horizontu bylo třeba projednat návrh textu čítající s přílohou okolo 1000 stran. Zasvěcení však věděli, že opak je pravdou; testovací metody vycházejí z dokumentů OECD, které se obecně vyznačují vysokou mírou konsensu. Třetí související nařízení ještě zdaleka hotovo není a naštěstí s ním není nutné spěchat. Jedná se o nařízení o globálně harmonizovaném systému klasifikace, balení a označování, známém jako GHS. V nařízení o REACH je tato problematika upravena v Hlavě XI a podrobný popis současného stavu, včetně postupného přechodu od stávající legislativy (viz plný legislativní název) ke konečnému cíli (přijetí GHS), by byl prostorově náročný. Spokojme se s konstatováním, že nařízení o GHS musí nabýt účinnosti do dvou let. Uvedené informace nemají vzbudit dojem, že povinnosti uložené úředníkům, ať v hlavních městech členských zemí nebo v Bruselu, jsou srovnatelné s úkoly, na jejichž splnění se chystají průmyslové firmy. Je však zřejmé, že úspěch obou je podmíněn co nejúčinnější spoluprací. S potěšením konstatuji, že v ČR tato spolupráce velmi efektivně fungovala a je tomu tak i v současné době. KAREL BLÁHA, náměstek ministra životního prostředí a ředitel sekce technické ochrany životního prostředí